Revisado em 27 de maio de 2022

Editais e Anexos Escaneados em Licitações Públicas: Entenda as implicações e o que diz a lei

De um modo geral, os licitantes sofrem com a prática de alguns órgãos públicos em disponibilizar o editais e anexos escaneados, ou seja, de forma que não é permitida a busca nos termos para pesquisas.

Alguns editais, sobretudo o Termo de Referência/Projeto Básico, chegam a ter mais de 50 páginas. Em alguns casos, eles chegam de 200 a 300 páginas (ou até mais).

Quando o licitante se depara com um documento desses, com editais e anexos escaneados, existe a dificuldade de filtrar os assuntos que mais lhe interessam, para ele ter uma ideia de que é viável ou não sua participação nesta licitação. Isso compromete a sua tomada de decisão.

Editais e anexos escaneados: Termo de Referência/Projeto Básico

termo de referência e projeto básico

É comum o licitante encontrar informações diferentes entre o edital e o Termo de Referência/Projeto Básico, e a busca informatizada ajuda e muito a cumprir esta tarefa. A busca e a filtragem específica de um determinado assunto é impossível quando a publicação de editais e anexos escaneados são divulgados desse modo, ou seja, a partir de um arquivo PDF que se “comporta” como uma imagem.

Apesar de já existir uma Lei sobre esse assunto, na prática os editais de licitação, principalmente aqueles publicados por alguns Portais de Licitação Estaduais e Municipais, o Termo de Referência/Projeto Básico e os anexos de editais estão geralmente no formato de imagem em PDF, impossibilitando pesquisas e buscas específicas.

Lei de Acesso às Informações (12.527/2011)

A Lei de Acesso às Informações (Lei 12.527/2011) aborda essa questão anterior. Vejamos o que diz o Parágrafo 3º do Artigo 8º.

Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.

§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos:

I – conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva,
transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;
II – possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não
proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;
III – possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina (grifo nosso);

Como podemos ver, essa Lei (LAI) é de 18 de novembro de 2011. Particularmente, nunca vi um licitante impugnar o edital, por desobediência a essa lei, porém ao procurar alguma informação nesse sentido, encontrei uma Jurisprudência do Tribunal de Contas da União – TCU, sobre esse assunto.

Editais e anexos escaneados: Tribunal de Contas da União (TCU)

tcu e editais e anexos escaneados em licitações

A Jurisprudência que eu encontrei próxima do assunto “editais e anexos escaneados” e suas implicações se trata do Acórdão 934/2021- Plenário, cujo relator é o Bruno Dantas. Vejamos:

A inserção de documentos de licitação no portal Comprasnet em formato que não permita a busca
automatizada de conteúdo no arquivo contraria o art. 8º, § 3º, inciso III, da Lei 12.527/2011 (LAI).

Ainda nesse mesmo Acórdão, o relator se pronuncia assim:

(…) … justificar o formato utilizado para os documentos do edital e do seu termo de referência, que foram incluídos no sistema Comprasnet em formato de imagem, o que dificulta a transparência, notadamente em relação ao acompanhamento e fiscalização pelo cidadão comum em seu importante papel de controle social, uma vez que o manuseio desses documentos fica prejudicado, a exemplo da realização de simples busca textual manual, e contraria a política nacional de dados abertos, que preconiza a evolução da transparência por meio de publicação de informações em formatos que facilitem a obtenção de informações, inclusive de maneira automatizada; (…)

Ainda sobre o TCU, a divulgação de editais e anexos escaneados, isto é, não editáveis, viola a Lei 12.534/2011, por inviabilizar o acesso automatizado para manipulação dos documentos. Isso é o que entendem os Ministros do TCU. Além disso, segundo o Tribunal, os documentos que servem apenas para leitura não permitem que os usuários utilizem a busca textual, inclusive de forma manual.

O Portal de Licitações do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará – TCM/CE, através da Instrução Normativa Nº 04/2015, determina algumas regras para os arquivos anexados. Vejamos:

a) os arquivos eletrônicos de anexação obrigatória deverão ser elaborados por processo de digitalização
dos documentos originais (Art. 8º, §3º, Inciso V da LAI);

b) a digitalização de documentos deve ser realizada mediante a utilização da funcionalidade de Reconhecimento Óptico de Caracteres – OCR, antes de sua inserção no sistema;

c) no caso de envio de peças gráficas, referentes ao projeto básico, é permitido o envio do arquivo no
formato “.pdf” (Portable Document Format), gerado a partir do arquivo do projeto, sem a necessidade de digitalização do projeto impresso com as assinaturas;

d) os documentos anexados deverão estar legíveis e em ordem cronológica dos procedimentos.

A Lei de Acesso à Informação não abrange somente a esfera federal, mas também as outras esferas. Vejamos:

Art. 1º Esta Lei dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º ,   no inciso
II do § 3º do art. 37   e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal.

Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei:

I – os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo, incluindo as
Cortes de Contas, e Judiciário e do Ministério Público;

II – as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais
entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Editais e anexos escaneados: Considerações finais

Ainda temos o que caminhar muito para que nossas reivindicações surtam efeito, pois alguns órgãos alegam que o documento já está disponibilizado (mesmo sendo PDF em imagem) e que, portanto, não eles não têm obrigação de modificá-lo para beneficiar apenas um licitante. Esqueça este Agente Público, porque ele tem o poder/dever de seguir todas as legislações vigentes e cumpri-las na íntegra.

Aliás, vale lembrar o que diz o Saudoso Mestre Hely Lopes Meirelles:

“Na Administração Pública, não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto, na Administração pessoal é
licito fazer tudo o que a lei não proíbe. Na Administração Pública só é permitido fazer aquilo que a
lei autoriza.”

Além disso, o Inciso III, do Art. 8º é bem claro nessa questão:

“possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis
por máquina”

A lei 12.527/2011, em seu Art. 7º, § 4º, dispõe que:

“a negativa de acesso às informações objeto de pedido formulado aos órgãos e entidades referidas no art. 1º, quando não fundamentada, sujeitará o responsável a medidas disciplinares, nos termos do art. 32 desta Lei”.

Já o Inciso I, Art. 32 desta lei (LAI), dispõe que:

Art. 32. Constituem condutas ilícitas que ensejam responsabilidade do agente público ou militar:

I – recusar-se a fornecer informação requerida nos termos desta Lei, retardar deliberadamente o seu
fornecimento ou fornecê-la intencionalmente de forma incorreta, incompleta ou imprecisa;

Portanto, caro leitor, sempre que você se deparar com um edital e com todos os seus anexos formatados de modo que não é possível realizar pesquisa de palavras-chave, impugne o edital, mencionando A Lei de Acesso à Informação – LAI (Lei 12.527/2022) e o Acórdão 934/2021 – Plenário – TCU.

Você tem algum comentário a deixar sobre o assunto? Já passou ou participou de pregão ou outra modalidade de licitação, com editais e anexos escaneados e, até mesmo, com Termo de Referência / Projeto Básico ou outros no formato PDF/imagem? Comente sua experiência!

Marcos Antonio Silva

Marcos Antonio Silva

Graduado em Química Industrial, Pós-Graduado em Gestão Empresarial, Pós-Graduando em Licitações e Contratos Administrativos, Consultor na área de Licitações e Contratos desde 2010, Participando de Licitações Públicas desde 1988.

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